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预算管理制度改革取得丰硕成果

来源:中国财经报 时间:2020-11-05

“十三五”时期,财政部完善政府预算体系,加大三本预算统筹力度;推进跨年度预算统筹协调,健全完善中央对地方转移支付制度,持续推进部门预算管理和改革等,预算管理制度改革取得了丰硕成果。

加大三本预算统筹力度

一是加大政府性基金转列一般公共预算力度。对政府性基金预算中未列入政府性基金目录清单的收入项目,除国务院批准的个别事项外,逐步调整转列一般公共预算。“十三五”期间,将8项政府性基金预算项目转列一般公共预算。

二是建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的制度机制。按照政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分应补充预算稳定调节基金统筹使用的原则,2016—2019年,中央政府性基金共计补充预算稳定调节基金251.76亿元。

三是不断提高中央国有资本经营预算调入一般公共预算比例,更多用于保障和改善民生支出。2016年调入比例为19%,调入金额246亿元;2017年调入比例为22%,调入金额257亿元;2018年调入比例提高到25%,调入金额321亿元;2019年调入比例提高到28%,调入金额390亿元;2020年调入比例提高到30%,调入金额578亿元,5年累计调入金额达1792亿元。

推进跨年度预算统筹协调

建立跨年度预算平衡机制。一般公共预算通过调入和补充预算稳定调节基金,促进年度预算平衡。政府性基金和国有资本经营预算超收收入结转下年安排支出。根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要,建立跨年度预算平衡机制。

实施中期财政规划管理。试点编制了2016—2018年、2017—2019年、2018—2020年、2019—2021年四轮全国中期财政规划,对未来3年重大财政收支情况进行分析预测,对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目,研究政策目标、运行机制和评价办法,强化财政规划对年度预算的约束性。

指导中央部门编制三年滚动支出规划,实行逐年滚动管理。引导地方省级政府推进中期财政规划管理,提高财政预算的前瞻性和可持续性。

健全完善中央对地方转移支付制度

优化转移支付分类。在不改变中央和地方及地区间分配格局的前提下,将现有转移支付优化整合为一般性转移支付、共同财政事权转移支付、专项转移支付三大类。其中,一般性转移支付主要用于均衡地区间财力配置,保障地方日常运转和加快区域协调发展;共同财政事权转移支付主要用于履行中央承担的共同财政事权的支出责任,保障地方落实共同财政事权领域支出政策所需财力;专项转移支付主要用于贯彻落实中央重大决策部署和引导地方干事创业,重点保障中央大政方针的有效落实。根据预算法有关规定,共同财政事权转移支付暂列在一般性转移支付中。

加强转移支付管理。对于一般性转移支付,促进分配因素简化,政策目标单一;对于共同财政事权转移支付,探索实行清单管理,明确每项支出的保障范围和支出标准,并建立标准控制机制,加强对有关数据异常变化地区的核查;对于专项转移支付,细化并严格执行资金管理办法,健全定期评估机制,并推进预算公开。

持续推进部门预算管理和改革

积极构建以三年支出规划为牵引,以项目库为基础,以预算评审、预算监管和绩效管理为支撑,以优化资源配置、保障重点和提高效率为导向的部门预算管理框架。

自2016年起,实行中期财政规划管理,将预算编制年限由1年增加至3年,强化支出规划对年度预算的约束和指引作用。

建立并做实项目库,列入预算安排的项目必须从项目库中选取。加强项目立项管理,强化项目支出预算与支出政策的衔接匹配。

建立项目预算评审制度,扩大评审范围,部门评审项目覆盖率从2015年的10%提高到2019年的100%;强化评审结果应用,将财政预算评审结果与预算安排挂钩。建立重大项目动态清理评估机制,推动部门调整完善支出政策,改变项目支出只增不减的固化格局。

健全基本支出标准体系,扩大基本支出定员定额管理范围,完善定额标准调整机制,保障机构正常运转和履职需要。

硬化刚化预算约束。从严控制追加部门预算,规范代编预算使用程序,执行中需要动用代编预算的,须报国务院批准后下达。

建立盘活存量资金长效机制,完善结转结余资金管理,将部门结余资金全面收回财政,加大存量资金消化力度,提高财政资金使用效率。

实施支出经济分类科目改革

2018年1月1日起正式全面实施《支出经济分类科目改革方案》。形成两套支出经济分类科目体系。依据政府职能、预算管理和改革需要,增加设置一套政府预算支出经济分类科目,服务于政府预算管理;以现有支出经济分类科目为基础,进行适当调整、归并、增减,形成新的部门预算支出经济分类科目,服务于部门(单位)的预算管理。

简明设置政府预算支出经济分类科目,满足政府预算管理和人大审议预算需要。如政府预算支出经济分类科目中的款级科目“办公经费”对应部门预算支出经济分类科目中的“办公费”“印刷费”等14个款级科目。

政府预算支出经济分类科目分设机关、事业单位和涉企支出经济分类科目,既有利于落实严格机关经费管理的各项制度规定,也有利于配合目前正在推行的事业单位改革、中央财政科研项目经费管理改革等,进一步规范政府对企事业单位的补贴行为。

强化支出经济分类科目应用,完善预算管理机制。预算编制环节,在按部门预算支出经济分类批复部门预算的基础上,将政府预算支出经济分类一并批复。预算执行环节,部门如需对政府预算支出经济分类科目进行调剂的,应当按财政部门规定办理。决算编制环节,部门决算编制使用部门预算支出经济分类,以部门预算会计核算数据为基础生成,政府决算编制使用政府预算支出经济分类,以财政总预算会计数据为基础生成。

全面推进预算绩效管理

系统构建预算绩效管理制度框架。财政部印发了《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》《项目支出绩效评价管理办法》《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指南》等多项制度办法,逐步构建起预算绩效管理制度框架。

加快构建全方位预算绩效管理格局。夯实政策和项目绩效管理基础,组织对所有中央本级项目、中央对地方专项转移支付、中央与地方共同事权转移支付全面实施绩效管理。研究开展部门整体绩效管理,探索开展地方财政运行综合绩效评价。

着力建立全过程预算绩效管理链条。加强绩效目标管理,实现绩效目标与预算同步申报、同步审核、同步批复下达;组织中央部门对所有本级项目实施绩效运行监控;加强绩效自评结果规范性审核,提升绩效自评质量;建立财政评价常态化机制,选择重点民生政策和重大项目开展绩效评价,2016年以来共计200多项,涉及年度预算金额约2万亿元。

不断完善全覆盖预算绩效管理体系。2017年以来,绩效管理范围已涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算,覆盖中央本级项目、中央与地方共同财政事权转移支付以及专项转移支付,并逐步向政府投资基金、政府购买服务、政府和社会资本合作(PPP)项目、政府性融资担保机构等领域延伸。

大力推动绩效结果应用。组织各中央部门将绩效目标审核、绩效自评、财政和部门评价结果作为预算安排的重要依据,压减低效无效资金。在研究制定或修订各项转移支付资金管理办法时,将转移支付资金分配与绩效评价结果挂钩。

加大绩效信息公开力度。将绩效目标、绩效自评结果、重点绩效评价报告等绩效信息提交本级人大,并稳步推动绩效信息向社会公开,主动接受社会监督,促进部门和资金使用单位提高绩效管理水平。

稳步推进预算公开工作

近年来,财政部积极推进预算公开工作,着力强化顶层设计、健全制度体系、推动中央预决算公开、指导地方预决算公开,预算公开范围不断扩大、内容不断细化,取得实质性进展。

加强顶层设计。推动修订预算法,报请国务院印发《关于深化预算管理制度改革的决定》,建立预算公开的基本制度;报请中办、国办印发《关于进一步推进预算公开工作的意见》,规范和推进预决算公开工作。

完善制度体系。印发《地方预决算公开操作规程》《财政预决算领域基层政务公开标准指引》等制度规定,压实公开职责,统一规范公开时间、公开内容、公开方式等内容,推动中央部门和地方在预决算公开各环节建立相应制度规范。

推动中央预决算公开。从中央财政看,公开范围不断拓展,2020年,公开当年中央预算29张表、2019年全国财政决算46张表。从中央部门看,2020年,102个中央部门公开了部门预算,102个中央部门全部说明了贯彻落实过紧日子要求压减支出等情况,71个中央部门公开了83个项目的项目文本,97个中央部门公开了109个项目的绩效目标表。

指导地方做好预决算公开工作。建立地方预决算公开情况统计上报机制,将地方预决算公开情况纳入中央财政对地方财政工作考核体系。据统计,地方各级政府2019年预算和2018年决算公开率分别为100%和99.7%;其中,省级、地市级、县级政府2019年预算公开率均为100%,2018年决算公开率分别为100%、99.78%、99.68%。